Стратегія реформування лісового сектору: рекомендації програми ФЛЕГ

 Під час впровадження програми ФЛЕГ (2009-2014 роки) експерти програми виявили низку серйозних недоліків відомчої моделі ведення лісового господарства, яка діє в Україні. Суміщення управління господарської діяльністю (включаючи торгівлю деревиною) із функціями законотворення та державного контролю призвело до підміни довгострокових національних інтересів короткостроковими інтересами окремого відомства, суб’єктів господарювання і груп впливу. Основні наслідки цього:

·      Численні корупційні ризики в лісовому законодавстві, які зумовили високий рівень корумпованості лісового сектору;

·      Погіршення структури, якості і стану лісів країни;

·      Стрімке зростання експорту необробленої деревини на фоні падіння обсягів виробництва лісопромислового сектору України;

·      Невиконання державних програм і концепцій;

·      Диференціація лісових підприємств за рівнем фінансового забезпечення, що відбувається на фоні їхнього відставання від державних лісових компаній європейських країн, яке посилюється. Відставання стосується як економічних показників, так і технічного, технологічного й кадрового забезпечення;

·      Високий рівень соціального невдоволення станом справ у лісовому секторі й збільшення кількості конфліктів, пов’язаних із використанням лісових ресурсів та веденням лісового господарства.

Українська модель ведення лісового господарства не дозволяє ефективно використовувати ресурсний потенціал лісів і лісових земель і в багатьох аспектах не відповідає законодавчій базі й практиці ведення лісового господарства в країнах Європейського Союзу.

Для виправлення ситуації необхідні кардинальні реформи. Події 2014 року поклали початок структурним і кадровим змінам у системі влади, а також перегляду пріоритетів розвитку країни, якими на найближчі п’ять років стали боротьба з корупцією й проведення реформ, спрямованих на забезпечення можливості входження України до ЄС.  За цих умов реформування державного управління лісами та ведення лісового господарства стає не лише можливим, а й необхідним.

 Головні напрямки реформ:

1.    Удосконалення відносин, пов’язаних із реалізацією прав власності на лісові землі,  ліси, лісові ресурси й засоби виробництва

a.    Законодавча заборона на приватизацію державних лісів  (понад 1 рік)

b.    Перегляд відносин власності на ліси й лісові землі (понад 1 рік)

c.    Виведення лісових смуг та інших видів деревних насаджень на сільськогосподарських землях зі складу лісового фонду, сфери правового регулювання лісового законодавства та відповідальності державних «лісових» органів (від 100 днів до 1 року, до відміни мораторію на продаж земель сільськогосподарського призначення)

d.   Забезпечення рівних умов ведення лісового господарства в лісах усіх форм власності (понад 1 рік)

e.    Зміна розподілу повноважень щодо розпорядження лісами відповідно до моделі, прийнятої в країнах ЄС (1 рік)

f.    Удосконалення правового регулювання доступу в ліс, використання лісових ресурсів й корисних властивостей лісів (понад 1 рік).

2.     Підготовка й впровадження інституційної реформи

a.    Відокремлення функцій законотворення й державного контролю у сфері лісових відносин від функцій ведення лісового господарства й торгівлі деревиною шляхом створення лісової адміністрації і незалежної від неї державної лісової корпорації (1 рік)

b.    Розробка ефективного фінансово-економічного механізму забезпечення ведення лісового господарства (включаючи оподаткування) з урахуванням територіальної нерівномірності розподілу лісових ресурсів, постійно зростаючих витрат на забезпечення соціальних і екологічних функцій лісів, необхідності інвестицій у збільшення площі та покращення якості лісів (понад 1 рік)

c.    Забезпечення ефективної системи контролю над діяльністю державної лісової корпорації, яка не втручатиметься в її управлінську автономію й професійну організацію (понад 1 рік).

3.    Забезпечення конкурентоздатності й інноваційного розвитку лісопромислового сектору

a.    Розробка правил торгівлі необробленою деревиною, які передбачатимуть різні форми торгівлі, що враховуватимуть потреби територіальних громад, малого, середнього й великого бізнесу й забезпечуватимуть доступ до деревної сировини на засадах справедливої конкуренції і пріоритетності забезпечення сировиною українських виробників (100 днів)

b.    Перехід на європейські стандарти вимірювання, сортиментації й оцінки якості деревини (1 рік)

c.    Нормативне забезпечення легальності походження деревини, що виробляється й споживається в Україні, та продуктів її переробки (1 рік)

d.   Розробка комплексу заходів, спрямованих на залучення інвестицій та інноваційний розвиток лісопромислового комплексу та збільшення його внеску у ВВП країни (1 рік).

4.    Протидія корупції в лісовому секторі

a.    Запровадження чітких механізмів заборони незаконного втручання державних органів у господарську діяльність лісгоспів (1 рік)

b.    Встановлення прозорих механізмів у ціновій політиці під час експорту деревини (понад 1 рік)

c.    Визначення та закріплення базових цінностей в системі державного управління лісами. Досягнення «нульової терпимості» до корупції (1 рік)

d.   Формування кадрової політики, орієнтованої на підвищення професійного рівня й моральних якостей працівників державного лісового господарства (100 днів)

e.    Забезпечення прозорості в системі державного управління лісами (1 рік)

f.    Забезпечення міжвідомчої взаємодії та впровадження в практику роботи контролюючих органів об’єктивних методів виявлення корупції на основі аналізу інформації (1 рік).

Необхідною умовою здійснення реформ є комплексний перегляд законів та підзаконних актів, що регулюють лісові відносини, з метою їх приведення у відповідність до законодавчої бази Європейського Союзу[1] і новою моделлю управління лісами[2] . Нижче наводяться рекомендації програми ФЛЕГ у тих сферах, які досліджувались експертами організацій-виконавців програми. 

Світовий банк:

Корупційні ризики у лісовому господарстві

1.        Вивчення лісового законодавства та структури й повноважень відповідних органів управління засвідчило наявність великої кількості реальних і ймовірних корупційних ризиків.  Для зменшення проявів корупції потрібні системний перегляд  і зміни лісового законодавства (зокрема, зміни до Лісового кодексу), запровадження інституційних змін (удосконалення системи управління лісовим сектором) і підвищення статусу службовців і працівників лісового господарства. Необхідно також подолати конфлікт інтересів, закладений у статусі органів лісового господарства. Адже вони поєднують взаємовиключні функції надання дозволів і перевірки дотримання дозвільних умов, охорони лісів і ведення прибуткового лісового господарства, здійснення державної влади й господарської діяльності[3],[4].

Статус лісової охорони

2.        Проголошений статус державної лісової охорони як правоохоронного органу є декларативним, більшість процедур діяльності лісової охорони є недостатньо врегульованими, лісова охорона має обмежену компетенцію і не поширює свою діяльність на ліси іншої форми власності. Різні форми власності є нерівноправними у питанні охорони лісових ресурсів, а участь громадськості в охороні лісів недостатньо забезпечена законодавчо. Для подолання зазначених проблем слід удосконалити законодавство в частині вдосконалення охорони лісів в Україні і провести необхідні структурні зміни[5].

Довгострокове користування лісами

3.        Виявлено суттєву недосконалість нормативно-правового регулювання довгострокового тимчасового користування лісами, що призводить до численних конфліктів у сфері рекреаційного лісокористування. Одним із першочергових заходів у вирішенні цієї проблеми є внесення змін до Лісового кодексу України[6].

Державний контроль у лісовому господарстві

4.        Державний контроль, що здійснюється органами Держекоінспекції, на сьогодні не є  ефективним і  досконалим  засобом охорони лісів. Пропонується запровадження комплексного аудиту лісогосподарської діяльності, зниження частоти й перегляд підстав перевірок лісогосподарських підприємств та інших суб’єктів господарювання,  створення міжвідомчої автоматизованої системи реєстрації перевірок, запровадження спільних контрольних заходів  тощо. Потрібно нормативно визначити єдине поняття «незаконна порубка», яке б однаково застосовувалось усіма контролюючими та правоохоронними органами при обчисленні завданої  шкоди. Актуальним є створення  справедливої, диференційованої  та зрозумілої системи визначення шкоди, заподіяної лісопорушеннями. У зв’язку з цим пропонується скасувати Постанову КМУ №665 від 23.07.2008 року та замість неї прийняти новий нормативний акт[7].

Забезпечення законності походження деревини

5.        Підготовлено пропозиції з розробки проекту регуляторного акту щодо забезпечення законності походження деревини в процесі її обігу. Проект документу включає: визначення поняття законності походження деревини, надання гарантій законності походження деревини постачальниками, впровадження системи заходів щодо забезпечення законності походження деревини, розробку державного реєстру договорів купівлі-продажу деревини, проведення державного контролю за дотриманням умов та гарантій законності при обігу деревини[8].

Розвиток інституту права власності на землі лісогосподарського призначення

6.        Розроблено пропозиції щодо реєстрації прав на землі комунальної власності та обороту земель. Зокрема, запропоновано визнати право довгострокового тимчасового користування лісами обмеженням щодо використання земельних ділянок в Порядку ведення Державного земельного кадастру[9].

 Аналіз нормативного поділу лісів за функціональним призначенням

7.        Запропонована концепція "поступової оптимізації» числа підкатегорій лісів. В її рамках, зокрема, підготовлені практичні пропозиції щодо переходу від трирівневого функціонального поділу – «категорія лісів – підкатегорія лісів – особливо захисні ділянки» до дворівневого – «категорія лісів – підкатегорія лісів»[10].

Узгодження нормативної бази обліку лісів і земель, удосконалення системи ведення державного лісового кадастру

8.        На основі аналізу цілей та завдань обміну інформацією між Державним земельним та державним лісовим кадастрами, характеру зміни вимог до ведення державного лісового кадастру, в рамках програми підготовлені пропозиції з розробки проекту документа щодо порядку ведення державного лісового кадастру[11].

Регулювання ринку деревини

9.        Розроблено проект Правил вимірювання, сортиментації та оцінки якості деревини в круглому вигляді[12] та запропоновано заходи щодо вдосконалення торгівлі деревиною[13]. Проект правил торгівлі деревиною розробляється. Сформульовано пропозиції щодо розвитку лісопромислового комплексу України[14].  

Регулювання рубок

10.     Запропоновано викласти правила, інструкції та нормативи, що регулюють рубки, в одному рамковому документі, де буде визначено базову термінологію, цілі, правила, обмеження і норми.  При цьому слід забезпечити більшу свободу в ухваленні рішень по лісовирощуванню, пов’язати правила рубок з цільовим призначенням лісів і включити в них блок норм, спрямованих на збереження біорізноманіття; відмовитись від практики підміни рубок догляду проведенням вибіркових санітарних рубок[15],[16].       

WWF:

Формування системи контролю руху деревини

11.     Запропоновано гармонізувати законодавство України щодо ведення лісового господарства зі стандартами лісової сертифікації та удосконалити систему контролю руху деревини в Україні через включення основоположних вимог Регламенту ЄС. Розроблено загальні підходи до формування рамкової системи контролю руху деревини в Україні, яка дозволить підвищити прозорість функціонування лісопромислового сектору, зменшити ризики незаконного походження деревини та її потрапляння у ланцюги постачання, створити умови для проведення незалежної експертизи тощо[17].

Реформування мисливської галузі

12.   Запропоновано розробити стратегію сталого багатофункціонального розвитку мисливського господарства. Сформульовані пропозиції щодо усунення найважливіших недоліків в законодавчому регулюванні мисливського господарства та його покращення. Зокрема, це стосується проблем, пов’язаних із користуванням мисливськими угіддями, охороною мисливських видів тварин, компетенцією мисливських органів, компетентністю посадових осіб, відшкодуванням збитків, завданих мисливськими тваринами, регулюванням допуску мисливців до права полювання, охороною мисливських угідь від незаконного полювання тощо[18]

Покращення збереження біорізноманіття в лісах

13.   Визначено перелік законних та підзаконних актів, які потребують доопрацювання для покращення збереження біорізноманіття в лісах. Розроблено чіткі пропозиції щодо комплексного вирішення зазначеного питання. Запропоновано встановити адекватні відповідності між існуючими категоріями природно-заповідного фонду України та міжнародною системою МСОП, внести зміни для гармонізації національного законодавства з природоохоронними директивами Європейського Союзу та, загалом, встановити етапи внесення змін до відповідних законодавчих актів[19].

МСОП:

Залучення громадськості до управління лісовим господарством

14. Запропоновано концепцію удосконалення механізму залучення громадськості до управління лісовим господарством[20],[21]. Частково  ці пропозиції враховано у новій редакції «Інструкції з впорядкування лісового фонду України», яка зараз перебуває на затвердженні в Кабінеті міністрів. Розроблено також проект Концепції розвитку Інтернет-ресурсів Держлісагентства України, котрий схвалено Комісією зі зв’язків з громадськістю Громадської ради при Держлісагентстві України 23 жовтня 2014 р [22], [23].

Пропозиції Круглого столу, присвяченого питанням розвитку лісогосподарських підприємств комунальної форми власності

1 грудня 2014 р.                                                                                     м. Київ

Заслухавши доповіді експертів програми ENPI FLEG II «Правозастосування й управління в лісовому секторі країн східного регіону дії європейського інструменту сусідства та партнерства» та провівши обговорення із представниками Мінагрополітики, ВО «Укрдержліспроект», комунальних лісогосподарських підприємств та наукових організацій сформовано такі пропозиції:

1.Державне стратегічне планування

Визначити єдину стратегію розвитку державних і комунальних лісогосподарських підприємств, як постійних лісокористувачів, поставивши їх у рівноправне становище. Підготувати Закон про основні засади Національної Лісової Політики

2.Контроль і управління

·       Враховуючи процес децентралізації влади, доцільно підготувати нову редакцію Лісового кодексу, концепція якого базуватиметься на основних засадах Національної Лісової Політики .

·       У новій редакції Лісового кодексу України необхідно чітко розмежувати на рівні держави функції формування і реалізації лісової політики, контролю, господарської діяльності. При цьому суб’єкт, що здійснює державний контроль у сфері ведення лісового господарства, повинен бути відстороненим від здійснення господарських функцій.

3.Оподаткування і фінансування л/г

·       Внести зміни в систему оподаткування, які б забезпечили:

-              цільове використання коштів, отриманих від збору за спеціальне використання лісових ресурсів, на ведення лісового господарства, мінімізувавши зустрічні фінансові потоки, оскільки плата за спеціальне лісокористування є не податком, а рентою власника лісу і повинна цілком спрямовуватися на охорону та відтворення лісових ресурсів;

-              можливості застосування спрощеної системи оподаткування і спеціального режиму сплати ПДВ для лісогосподарських підприємств всіх форм власності.

·       Розробити механізми забезпечення фінансування лісовідновлення, лісорозведення і лісовпорядкування за рахунок державного і обласного бюджетів та інших коштів.

·       Вдосконалити механізми використання коштів фондів охорони навколишнього природного середовища різних рівнів для можливості фінансування заходів з лісовідновлення, лісорозведення і лісовпорядкування.

4.Земельний кодекс

·       Запровадити спрощений порядок зміни цільового призначення земельних ділянок із земель запасу та приватних земель, що непридатні для сільськогосподарських потреб і які залісилися природним шляхом або можуть бути залісеними.

·       Спростити порядок передачі таких самозалісених і придатних до залісення земельних ділянок у постійне користування лісогосподарських підприємств усіх форм власності.

·       Чітко визначити статус земель під усіма полезахисними лісосмугами та іншими полезахисними насадженнями як «несільськогосподарські угіддя земель сільськогосподарського призначення» та рекомендувати їхню передачу землекористувачам сільгоспугідь із зобов’язанням належного утримання як інфраструктурного об’єкта.

·       Провести визначення статусу придорожніх лісосмуг з подальшою їх передачею залежно від основного призначення або користувачам / власникам відповідних суміжних земель, або організаціям чи установам, на балансі яких перебувають відповідні дороги.

5.Лісове законодавство

·       Рекомендувати Кабінету Міністрів, відповідно до Лісового кодексу, внести відповідні зміни до чинного законодавства та затвердити єдине загальне положення про лісову охорону усіх постійних лісокористувачів, наділивши їх однаковими повноваженнями. Під час дискусії обговорювалося також питання можливості формування лісової охорони як незалежної структури у процесі розмежування законодавчих, регулятивних, контрольних і господарських функцій у лісовому секторі, але учасники круглого столу не дійшли спільної думки щодо цього.

·       Пункт 5 Прикінцевих положень Лісового кодексу викласти в редакції: «До одержання в установленому порядку державних актів на право постійного користування земельними лісовими ділянками лісогосподарськими підприємствами документами, що підтверджують це право на раніше надані землі, є планово-картографічні матеріали лісовпорядкування».

·       Рекомендувати Кабінету Міністрів (через відповідні органи виконавчої влади) розробляти та затверджувати нормативно-правові документи в галузі лісового господарства з єдиним підходом для всіх постійних лісокористувачів, не розділяючи їх за відомствами чи формою власності.

6.Кодекс України про адміністративні правопорушення

Внести зміни, якими надати лісовій охороні комунальних лісогосподарських підприємств право складати протоколи про здійснення адміністративних правопорушень (протоколи про лісопорушення) та виносити  постанови про притягнення лісопорушників до відповідальності.

7.Інші нормативно-правові акти

·       Внести зміни до «Правил пожежної безпеки в лісах України» щодо посилення відповідальності сільгоспкористувачів за шкоду, заподіяну лісовому господарству внаслідок сільгосппалів

·       Враховуючи те, що в діючій постанові Кабінету Міністрів від 23 липня 2008 р. №655 «Про затвердження такс для обчислення розміру шкоди, заподіяної лісу» розмір шкоди, завданої лісовому господарству, завищений, доцільно внести зміни до цієї постанови,  привівши розмір нарахованої шкоди до ринкової вартості деревини, збільшеної у 3 рази. Якщо неможливо встановити сортність пошкодженої або знищеної деревини, її ринкова вартість розраховується як для деревини 1-го сорту. (деякі учасники круглого столу не вважали за необхідне вносити зміни у постанову Кабінету Міністрів від 23 липня 2008 р. №655).

8.Інституційний розвиток

Сформувати представницький орган, який би відстоював інтереси комунальних лісогосподарських підприємств.

З напрацюваннями програми ENPI FLEG можна ознайомитися за посиланнями:

Фаза 1: http://fleg1.fleg.org.ua/index.php?id=17

Фаза 2: http://www.fleg.org.ua/category/docs